2016年是“十三五”的開局之年,也是全面建成小康社會決勝階段的首戰之年。作為財政支農工作的主戰場,財政農業工作將如何適應新情況、迎接新挑戰、謀劃新篇章?
在近日舉辦的財政支農政策培訓班上,財政部農業司司長、國務院農村綜合改革辦公室主任吳奇修對此進行了解答。“十三五”時期財政支農工作的總體思路是,全面貫徹黨的十八大和十八屆三中、四中、五中全會精神,深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神,以發展新理念為引領,按照新一輪財稅體制改革的安排部署,以財政支農政策供給改革推進農業供給側結構性改革,促進農業可持續發展,增進農民福祉,同步實現農村小康。主要任務是,著力重構一個體系,實現兩個安全,打贏三大戰役,為促進農業農村經濟社會持續健康發展提供有力支撐。即,重構財政支農政策體系,保障國家糧食安全和生態安全,打贏脫貧攻堅戰、結構調整戰、農民增收戰。
根據上述部署,吳奇修明確了2016年財政支農工作的五大重點。
重點一:
加大投入,強化管理
通過機制創新來加大投入。按照“保障重點,壓縮一般”的要求,將資金更多地向脫貧攻堅、適度規模經營、農業可持續發展等領域傾斜。同時,充分發揮財政資金的引導和杠桿作用,鼓勵和引導社會資本投入農業農村。
通過整合統籌來增強合力。一是積極加大源頭整合。按照《國務院關于印發推進財政資金統籌使用方案的通知》要求,中央財政逐步將涉農資金整合為農業綜合發展、農業生產發展、水利發展、林業改革發展、農村社會發展、扶貧開發等六類。總體思路是,進一步大幅減少專項個數,梳理和重設支出方向,賦予地方統籌使用自主權。同時,擴大因素法分配比例,改革績效評價方法,加強配套制度建設。省級及以下層面也要提前研究部署,認真做好謀劃。二是認真抓好各項試點。按照點面結合的原則,著力抓五個方面試點工作。面上,抓好支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點。點上,抓好黑龍江“兩大平原”涉農資金整合、省級涉農資金管理改革、湖南省高標準農田整合、市縣涉農資金整合優化等試點。對于非試點地區而言,可以在現有政策框架內,繼續探索其他有效的整合模式,著重從機制上進行創新。
通過強化管理來提質增效。一方面,要鞏固專項整治行動成果。對于已經完成整改的省份,要及時組織開展“回頭看”,確保整改全面、徹底、到位。對于還沒有完成整改的省份,要提高思想認識,增強緊迫意識,采取有效措施,加快工作進度;另一方面,要建立健全長效機制。要通過分析問題背后的深層次原因,從體制機制上找到解決問題的辦法。
重點二:
大力支持脫貧攻堅
支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點。根據黨中央、國務院有關要求,財政部牽頭研究起草并以國務院辦公廳名義印發了《關于支持貧困縣開展統籌整合使用財政涉農資金試點的意見》。改革的核心是,把一部分財政資金的配置權力徹底下放給貧困縣,由貧困縣統籌整合用于脫貧攻堅。
支持易地扶貧搬遷,打好脫貧攻堅揭幕戰。一是瞄準建檔立卡搬遷對象,妥善處理精準搬遷和整村搬遷的關系。建檔立卡不準確的,予以調整,將來按人驗收。與建檔立卡貧困戶同步搬遷的其他農戶所需建房資金,由各地統籌其他資源、農戶自籌資金予以解決,安置區基礎設施建設可一并統籌規劃。二是節約使用各項搬遷資金。各地要按照中央要求,合理研究確定投資和補助標準,把補助的建檔立卡貧困戶人均住房面積控制在25平方米以內,不搞高標準建設。易地扶貧搬遷任務完成后,項目資金如有結余,可以調劑用于易地扶貧搬遷貸款還本付息和搬遷建檔立卡貧困人口后續產業發展。三是高度重視防控債務風險,加強搬遷相關資金的監管。要防控承貸操作不規范形成的風險、資金監管不到位的風險等。同時,加強扶貧搬遷項目管理,對完工項目逐一驗收、核對銷號,把好事辦好。
支持探索資產收益扶貧模式。一是明確資產收益扶貧資金范圍。用于資產收益扶貧的資金,不僅包括財政專項扶貧資金,還包括其他相關涉農資金。可以把籌資來源擴大到投入貧困地區農田水利基礎設施建設和農業產業發展、并能產生穩定經營收益的其他財政支農資金。還可以把貧困戶可獲益資產的范圍進一步擴大到水電、礦產等資源開發領域,讓貧困人口分享資源開發收益。二是明確資產收益扶貧重點。要依據本地資源稟賦和產業發展條件,找準資產收益扶貧與特色優勢產業發展的結合點,做大做強特色優勢產業,實現扶貧開發由短期“輸血”向長期“造血”轉變。三是明確資產收益扶貧要求。要不改變資金用途,折股量化的是財政投入形成的資產而非資金本身。不能簡單地把相關涉農資金直接投資入股,而是把相關資金投入設施農業、養殖、光伏、水電、鄉村旅游等項目形成的資產,折股量化給貧困村和貧困戶。開展資產收益扶貧,既要保障原有政策的既定目標和建設任務能夠順利實現,又要認真研究財政資金投入市場化經營主體的適宜方式,建立退出機制,防止一些地方直接用財政資金投資經商辦企業,投入一些高風險的行業,甚至出現利益輸送、騙取套取財政資金等問題。四是量化股權分配向貧困群眾傾斜并動態調整,確保貧困群眾優先受益。股權分配方案各地可結合實際確定,但要重點向貧困戶傾斜,特別是將無勞動能力或弱勞動能力的貧困家庭作為優先支持對象,增加配置股份,幫助其獲得穩定的收益分紅。
重點三:
支持農業可持續發展
支持農業綜合生產能力建設,做好“田”和“水”兩篇大文章。“田”就是要劃定并保護好永久基本農田,建設高標準農田,提升耕地質量。同時,圍繞增加耕地產出,推廣先進適用農業科技,提高農機裝備應用水平;“水”就是要堅持不懈加強農田水利建設,推動江河湖庫綜合整治,夯實現代農業發展基礎。要按照五大發展理念要求,通過水利資金的精準管理和水利政策的精準發力,支持統籌解決好水短缺、水災害、水生態、水環境等問題。此外,要加快推動農業氣象服務體系和農村氣象災害防御體系建設,促進氣象為農服務轉型升級。
支持農業結構調整。找準支持結構調整的著力點,集中發力。樹立糧食安全意識,保障“谷物基本自給、口糧絕對安全”。強化市場意識,堅持以市場為導向,以增收為目標,著力支持發展地方優勢特色農業產業,針對細分的農產品市場,滿足多層次需求。增強緊迫意識,對明顯不合理的供給結構及時進行調整,抓好“糧改飼”“米改豆”等試點工作,做好政策銜接配套,防止農民因種植結構調整導致減收。
落實新一輪草原生態保護補助獎勵政策。在財力緊張的背景下,今年中央財政新增安排補獎資金20多億元,充分體現了對草原生態保護的重視。省級要因地制宜制定實施方案,抓好政策落實。
擴大新一輪退耕還林還草規模政策。2015年底,財政部聯合國家發改委等7個部門印發《關于擴大新一輪退耕還林還草規模的通知》,提出將確需退耕還林還草的25度以上坡耕地基本農田調整為非基本農田,并實施退耕還林還草。需要強調的是,推進新一輪退耕還林還草要與推進扶貧開發工作有機結合,使之成為貧困地區脫貧致富的有效手段。
完善天然林保護全覆蓋政策。2016年,中央財政將新增資金,擴大全面停止天然林商業性采伐的范圍,并進一步提高天然林資源保護工程各項補助和森林生態效益補償標準。同時,中央財政將進一步完善東北重點國有林區全面停伐補助政策。
重點四:
推進農業領域重點改革
農業“三項補貼”改革。經報國務院批準,今年農業“三項補貼”改革將在全國推開。農業“三項補貼”合并為“農業支持保護補貼”后,政策目標包含耕地地力保護和糧食適度規模經營兩項。一是用于耕地地力保護的補貼,直接發放給農民。補貼發放依據,可以是二輪承包耕地面積、計稅耕地面積、確權耕地面積或糧食種植面積等,具體以哪一種或哪幾種類型面積進行補貼,由各地結合實際確定。二是用于糧食適度規模經營的資金,近幾年主要用于支持農業信貸擔保體系建設。目前,國家農擔公司籌建工作進展順利。在業務范圍上,國家農擔公司主要面向省級農擔機構開展再擔保業務,同時也提供政策業務指導、行業行為規范、風險救助、人才培養等服務,不直接從事與省級農擔機構有業務沖突的直接擔保業務。
農業水價綜合改革。今年1月,國務院辦公廳印發《關于推進農業水價綜合改革的意見》,明確了改革的總體要求和任務措施。各地要進一步統一思想認識,抓好改革任務。一是將農田水利建設和機制創新緊密結合。按照“先建機制,后建工程”的原則,把農業水價綜合改革、農田水利設施產權制度改革和運行管護機制創新作為項目建設的前置條件。各級財政部門在安排農田水利資金時,要重點向改革積極性高、工作有成效的地區傾斜。繼續支持完善農田水利工程體系,加大對末級渠系改造的投入,完善計量供水設施,落實維修養護責任,保障工程良性運行。二是建立可持續的精準補貼和節水獎勵機制。多渠道籌集精準補貼和節水獎勵資金,在完善水價形成機制的基礎上,對定額內用水成本與運行維護成本之間的差額進行補貼,根據節水量對采取節水措施、調整種植業結構節水的用戶給予獎勵,調動農民參與改革的積極性。
部門預算管理改革。要加快預算執行進度,盡量減少結轉結余資金,充分發揮財政資金效益。進一步做好部門預算項目庫儲備,應該納入評審范圍的要全部進行評審,為下年預算編制盡早做好準備。突出部門事業發展重點,提前研究、合理設置部門預算里的項目,性質相同、用途相近的項目要進一步整合統籌使用。進一步適應專員辦轉型后工作職能,積極做好與專員辦在預算編制、執行和監督檢查中的銜接工作。
重點五:
支持深化農村綜合改革
完善鄉村治理機制。要落實和完善村級組織運轉經費保障政策,推動村干部報酬和辦公經費落實到位。支持以村民會議和村民代表會議為基礎,以發展公益事業和公共服務為載體,加強基層協商民主建設,創新議事形式,豐富議事內容,規范議事程序,強化決策執行力。把培育農村服務性、公益性、合作性和互助性社會組織,作為完善鄉村治理機制的重要環節,積極研究支持其參與農業農村服務管理的相關政策措施。采取多種形式扶持村集體經濟發展,壯大村集體經濟,增強服務功能。
扎實開展扶持村級集體經濟發展試點工作。一是做好選點工作。要綜合考慮區域代表性、地方政府積極性和村干部工作能力等因素,重點向糧食主產區和貧困地區傾斜。二是完善制度設計。要完善村級集體經濟組織的財務管理制度,建立科學合理的分配制度,確保村級集體經濟組織能夠有效運轉。要將“一事一議”民主決策融入到試點當中。同時,要發揮鄉鎮財政的就地監管優勢,加強對村級集體經濟組織的財務監督管理和相關項目的監督檢查。三是強化政策綜合支持效力。鼓勵支持農業適度規模經營、高標準農田建設、農業產業發展扶持政策及資金項目向試點縣(市)、試點村傾斜,支持試點村集體經濟發展。
加強對“一事一議”財政獎補工作的規范引導。繼續將“一事一議”財政獎補作為農村綜合改革的重中之重,著力打造好這塊“金字招牌”,切實解決好老百姓亟需的民生問題。一是認真做好“一事一議”財政獎補“十三五”規劃。要結合村莊人口布局變化趨勢和財力狀況,統籌處理好當前與長遠、需求與可能、重點投入與普遍受益的關系。二是妥善處理“一事一議”財政獎補與美麗鄉村建設試點的關系。“一事一議”財政獎補工作以農民普遍受益為目標,重點在保障農民基本生產生活條件等方面,美麗鄉村則是在基礎設施比較完善基礎上的美化和提高。三是發揮好“一事一議”財政獎補機制平臺作用。為其他涉農涉村項目的實施,提供良好的基礎平臺和有益的經驗借鑒。
積極支持國有農場辦社會職能改革。將國有農場辦社會職能改革試點工作納入農墾體制改革的整體框架內統籌考慮,支持第二批試點省份繼續開展試點。根據中央關于“總結推廣國有農場辦社會職能改革試點經驗”的要求,支持9個省份開展相關工作。到2017年,所有省份要統一按照新的實施方案執行。在資金補助辦法上,總的思路是“先改后補、以補促改”,建立激勵約束機制。